今年前4个月地方政府借钱规模创下同期历史新高。
根据财政部及地方公开发债等数据，今年前4个月全国发行地方政府债券约3.92万亿元，同比增长约10.8%。
“这体现了今年更加积极的财政政策明显靠前发力，通过地方政府债券‘早发行、早使用、早见效’的策略，对冲今年以来经济下行压力，对稳增长形成有力支撑。预计二季度地方政府债券迎来发行高峰。”同济大学经管学院教授钟宁桦告诉第一财经。
今年以来约4万亿元的地方政府债券发行有何特点？资金投向何处？成效如何？
两条腿走路
为应对经济下行，今年中国继续实施更加积极的财政政策，其中一个重要政策工具正是通过发行较大规模地方政府债券推动重大项目建设，以扩大内需，促进经济发展。
地方政府公开发债数据显示，今年前4个月发行的3.92万亿元地方政府债券中，新增债券发行约1.65万亿元，同比增长10.4%；再融资债券发行约2.27万亿元，同比增长11.1%。
地方政府新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等的建设。而再融资债券的资金则用于偿还旧债，如偿还到期的地方政府债券本金、置换存量隐性债务等，即“借新还旧”。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年是“十五五”规划开局之年，为了实现良好开局，地方政府投资项目开工建设需求较大，因此前4个月新增债券保持较快发行，满足相关项目资金需求。
目前地方政府新增债券中，以新增专项债券为主。根据企业预警通数据，今年前4个月地方合计发行新增专项债券1.33万亿元，增长12.1%。其中约1.15万亿元投向项目建设，具体来看约28%的资金投向市政和产业园区基础设施、约19%投向交通基础设施、约13%投向保障性安居工程、约12%投向土地储备、约10%投向医疗、教育等社会事业、约7%投向农林水利等。
钟宁桦表示，从前4个月地方政府债券资金投向来看，传统基础设施建设依然是基本盘，同时资金明显向房地产相关的领域（如保障性安居工程、土地储备等）倾斜。此外，5G基站、算力中心等新基建项目的支持力度也在加大。
“近年来专项债资金支持城中村改造和收购存量商品房等，既盘活了存量资产，又为保障性租赁住房提供了房源，推动住房供给向‘市场+保障’双轨制转型，有利于稳定房地产市场。”钟宁桦说。
今年前4个月地方政府债券更多的资金依然用于“借新还旧”，尤其是置换存量隐性债务。
企业预警通数据显示，今年前4个月发行的2.27万亿元再融资债券中，约1.18万亿元用于置换存量隐性债务。而按照此前财政部计划，今年将发行2万亿元再融资债券置换存量隐性债务。这意味着该化债额度实际发行进度约六成。
温来成表示，今年化债额度靠前使用，也体现了一揽子化债政策快速落地，地方化解存量隐性债务资金需求量比较大。
另外，根据财政部此前安排，今年计划发行8000亿元新增专项债券用于置换存量隐性债务，此外还有部分新增专项债券资金支持解决拖欠企业账款。市场将这类特殊用途的新增专项债称之为特殊新增专项债。企业预警通数据显示，今年前4个月特殊新增专项债发行约1835亿元。
钟宁桦认为，用于化债的地方政府债券通过“展期降息”优化地方债务结构，缓解当期偿债压力。这使得地方政府能够将更多资金用于民生保障和经济发展，实现“在发展中化债、在化债中发展”。而部分专项债资金用于清理政府拖欠企业账款、保障社会事业支出，有助于修复企业现金流、稳定就业和民生，提振市场信心。
他表示，目前地方政府债券发行呈现“两条腿走路”的特征，一边通过发行新增专项债拉动有效投资，另一边通过大规模发行特殊再融资债券来化解存量债务包袱。这也体现了“促投资”与“防风险”并重。
温来成认为，今年以来地方政府债券保持较快发行，对投资拉动作用明显，如一季度政府主导的基础设施投资同比增长8.9%，扭转了去年的跌势。
“在消费复苏基础尚不牢固、外部环境复杂多变的背景下，地方政府债券加快发行等带动基建投资增长，基建投资继续发挥宏观经济‘稳定器’作用。”钟宁桦说。
提高资金使用效益是关键
地方政府债券发行规模持续攀升的同时，如何进一步提高资金使用效益，也是当前市场关注的一大焦点。
近期央视披露山东省临沂市莒南县的现代农业公共实训基地专项债券项目诸多问题，比如项目建设内容完全脱离农业实训，以酒店、公寓、会堂等替代；项目收益不及预期，加大当地财政负担等。这正是一个典型案例。
温来成表示，总体来看适合专项债的优质项目越来越少，因此对地方来说更需要依据相关的要求筛选出真正适合的项目，提高专项债资金使用效益，确保项目收益能覆盖本息。
为了提高专项债资金发行使用效益，近期财政部将河北省、江西省、湖北省、重庆市纳入地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围，至此专项债“自审自发”省份扩围至14个，占全国新增专项债发行规模比重超七成。
钟宁桦表示，扩大专项债“自审自发”试点范围，可减少审批环节，让地方能根据项目实际进度和资金缺口，灵活选择发行窗口，提高资金与项目匹配效率以及资金使用效率。同时中央在赋予相关地方发债自主权的同时，也意味着压实了地方对项目合规性、收益性的责任，这将倒逼试点省份提升财政管理水平和项目包装质量，减少盲目举债，也有助于加速地方债定价市场化。
近期中共中央政治局召开会议，要求有序化解地方政府债务风险，着力解决拖欠企业账款问题。
钟宁桦预计，今年2万亿元化债额度有望基本在上半年完成发行。另外地方政府后续会继续利用专项债券这一法定融资渠道筹集资金，偿付政府拖欠企业账款，纾解中小微企业等经营主体的资金压力，以政府信用的修复带动营商环境优化和市场预期改善。
“预计后续专项债将与特别国债、中央预算内投资形成合力，重点投向新型城镇化、新兴产业基础设施、传统基础设施数字化、智能化改造等领域，服务现代化产业体系建设。另外专项债资金还会重点投向稳楼市、民生保障方面。”钟宁桦说。
今年中央与地方预算报告要求，完善专项债券投向领域“负面清单”，适当调整专项债券项目“自审自发”试点范围，在分配使用中更加注重省级统筹，单列并提高用于项目建设的专项债券额度，继续向项目准备充分、资金使用得好的地方倾斜。
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